Un enredo administrativo que ha permitido operar a dos mineras sin licencia ambiental en La Maná y con un posible impacto a la naturaleza, se convirtió un lío judicial que ha escalado hasta la Corte Constitucional. Esta instancia deberá determinar si el fallo de tres jueces de la Corte Superior a favor de reanudar las actividades mineras se dio en apego a la norma o cometieron una falta por error inexcusable, lo que les podría costar sus cargos. Mientras tanto, las empresas siguen extrayendo oro. La defensa de Comiagne y La Mana Rome Gold asegura que las denuncias son una campaña premeditada en su contra, ya que cumplen con todas las reparaciones ambientales. Reconocen que operan sn licencia ambiental pero culpan al Ministerio de Ambiente de no entregársela.
Alianza Código Vidrio – Vistazo
En la misma zona donde operan las mineras Comiagne y La Mana Rome Gold, también está asentada la embotelladora de agua Splendor, de la empresa Acquad’or que, ante lo que considera daños ambientales producidos por la actividad minera, presentó una acción de protección. Para ello argumentó los mismos informes de las entidades estatales que han determinado: “se hace de manera artesanal sin medidas de prevención y cuidado del recurso hídrico”; “existe una piscina presuntamente de sedimentación, sin ningún manejo ambiental”; “los parámetros de aluminio, sólidos suspendidos y hierro se encuentran sobre norma, por lo que se deberá solicitar a la DZ3 inicio de proceso administrativo”; “una vez realizada las inspecciones técnicas a las concesiones Ximena 1 se pudo verificar que los incumplimientos continúan y a pesar de que las mismas se encuentran suspendidas siguen realizando actividades mineras”.
En una primera instancia, en julio pasado, un tribunal anticorrupción, conformado por los jueces Carlos Serrano, Gabriela Lara y Christian Fierro, aceptó la acción de protección y ordenó el cese de actividades mineras, dispuso a los entes de control hacer una inspección y determinar la afectación ambiental. Además, pidió que se informe si hay investigaciones previas en Fiscalía por delitos ambientales, entre otras medidas. “En el caso que nos ocupa ha quedado probado el daño ambiental, la falta de licencia ambiental y la omisión de las entidades demandadas”, sentenció el tribunal.
El Ministerio de Ambiente, Ministerio de Energía y Minería, y la Agencia de Regulación Arcom, defendieron que han realizado un control efectivo y que prueba de ello son las docenas de informes y sanciones. La defensa de las mineras, por su parte, argumentó que acató todas las observaciones de pasivos ambientales, que no hay ningún daño al medio ambiente y opera legalmente. Tanto entidades estatales como mineras apelaron la sentencia. Y el caso fue a parar a un tribunal de la Corte Provincial de Pichincha, conformado por Lady Ávila, Diana Fernández y Leonardo Barriga, quienes resolvieron el caso en un tiempo récord de dos días. Le dieron la razón a las entidades de control y las mineras y ordenaron la reapertura de las actividades extractivas en esta zona de La Maná.
Esto llevó a Acquad’or a interponer una acción de protección en la Corte Constitucional y una queja en el Consejo de la Judicatura contra los tres jueces de segunda instancia, para que se inicie un proceso disciplinario por posible error inexcusable. El motivo: Acquad’or denuncia que los jueces no dieron cuenta de la omisión cometida por los entes de control al no evidenciar los daños ambientales ya que se estaría contaminando el agua de los ríos la operación sin licencia ambiental. Además, argumenta que llama la atención que el tribunal avocó conocimiento de la causa el jueves 26 de septiembre y, el martes 1 de octubre, tras haber revisado más de 700 páginas del expediente, emitieron su decisión en favor de las mineras. En decir, “en dos días laborables”, cuando en estos casos los jueces suelen tardar semanas o meses en llegar a una resolución.
Control disciplinario
El pasado 10 de noviembre, la Dirección Provincial del Consejo de la Judicatura de Pichincha ofició al presidente de la Corte Constitucional, Alí Lozada, la solicitud de declaratoria jurisdiccional en este caso. Eso quiere decir que un juez constitucional deberá analizar la causa: si no encuentra inconsistencias, archivará el caso, pero si las encuentra, emitirá un informe que se denomina “declaratoria jurisdiccional previa”. Esa es la manera en la que se controlan las acciones puntuales de los jueces.
Luego, ese informe deberá llegar al Consejo de la Judicatura para iniciar un sumario administrativo y emitir la sanción correspondiente. Un juez incurre en error inexcusable si (en una sentencia) hace una interpretación jurídica grave, mañosa o grosera, que no admite disculpa. Por lo tanto, la sanción es la destitución, explica la vocal de la Judicatura Solanda Goyes. Sin embargo, si la Judicatura resuelve que la falla no es tan grave, puede aplicar una sanción de suspensión por un mes sin sueldo. Pero, si en el análisis identifican que la decisión causó daños irreparables a las partes involucradas, a terceros o daños a la credibilidad del sistema de justicia, la única salida es la destitución.
De todos modos, Goyes dice que en el proceso de sumario administrativo los jueces observados tienen derecho a contradecir y argumentar sus descargos. Esta alianza pidió una entrevista con los jueces Lady Ávila, Diana Fernández y Leonardo Barriga, que fallaron a favor de las mineras, para conocer su posición en el caso. Pero, a través del departamento de Comunicación de la Corte de Pichincha, respondieron que “no pueden pronunciarse sobre las resoluciones”.
La defensa de las mineras
¿Cómo han podido operar Comiagne y La Mana Rome Gold por más de una década sin licencia ambiental en una zona de recarga hídrica? Tomás Alvear, abogado defensor de las empresas mineras, dice que todo esto es una campaña de desprestigio patrocinada por la empresa Acquad’or que solo responde a intereses económicos y no a una preocupación por el medio ambiente.
Alvear explica que en el proceso judicial se demostró que las empresas cumplieron con cada una de las sanciones emitidas por las diferentes entidades de control, dando cumplimiento a las reparaciones ambientales solicitadas. “Como todo proceso humano, la minería genera pasivos ambientales, que se han subsanado, sino no podríamos operar. No hay estudios que determinen la contaminación del agua”, dice Alvear.
Sobre la licencia ambiental que debe emitir el Ministerio de Ambiente afirma cada dos años hacen la solicitud al Ministerio de Ambiente, pero que no han recibido respuesta al trámite en los seis meses que prevé la ley, lo que da cuenta “silencio administrativo” que se interpreta como un visto bueno ya que no hay objeciones para la operación minera. “No es una omisión del titular minero, sino del Ministerio de Ambiente que no da trámite”, afirma el jurista, y añade que esto acarrea la destitución de los funcionarios que lo deben realizar.
Este medio también pidió una entrevista con un vocero de Ambiente, para conocer los motivos por los cuales no se ha emitido la licencia ambiental por más de una década, pero hasta el cierre de esta nota no hubo respuesta.
Santiago Yépez, expresidente de la Cámara de Minería, dice que sí hay la figura de silencio administrativo si el trámite no se resuelve en seis meses, pero eso simplemente aprobaría un estudio de impacto ambiental que es un requisito, pero no emitirá la licencia que es un proceso posterior. “Todos estamos conscientes de las demoras e ineficacias del Estado, pero la licencia ambiental es el permiso más importante. Hay empresas que esperan hasta 18 meses porque quieren hacer un trabajo legítimo”.
Alvear culpa al Ministerio de Ambiente y dice que lo de Comiagne y La Mana Rome Gold no es el único caso, puesto que el 90 por ciento de las empresas de régimen de pequeña minería operan sin licencia ambiental por la ineficiencia del Ministerio de Ambiente. Está seguro que la Corte Constitucional les dará la razón.
¿Y los derechos de la naturaleza?
La Corte Constitucional deberá resolver este caso por dos vías. El primero será dar trámite a una acción de protección extraordinaria que presentó Acquad’or para revisar la sentencia del tribunal de Corte Provincial de Pichincha y la segunda será el informe de error inexcusable contra los mismos jueces.
Según Miguel Molina, abogado constitucionalista y director de la Escuela de Derecho de Universidad Internacional (UIDE), el principal problema de la sentencia, más allá de que llama la atención que solo tomó dos días laborables en emitir su decisión, es que los jueces no tomaron en cuenta los derechos de la naturaleza, y consideraron suficientes los argumentos de los entes de control, cuando ha quedado demostrado que, pese a los informes y sanciones, el daño ambiental y los incumpliendo se siguen prolongando. Lo que considera una inobservancia a los derechos constitucionales.
“Sentimos que es trabajo de la academia involucrarse en esto”, dice Molina, quien el 9 de diciembre presentó un Amicus Curie dentro de esta causa. Este término que se traduce como amigo de la corte, para aportar datos e ideas que puedan ayudar a tomar la decisión a los jueces constitucionales.
Con este criterio coincide Ramiro Ávila, expresidente de Corte Constitucional: “La Corte ha emitido amplia jurisprudencia respecto a los derechos de la naturaleza: está el caso de Los Cedros, que habla del principio de precaución frente los posibles daños que podría afectar una actividad minera, por ejemplo, y el caso Río Monjas que trata sobre el cuidado de los ríos”. Efectivamente, estos argumentos no fueron considerados por los jueces, aunque el caso Los Cedros sí fue considerado por el tribunal anticorrupción que falló a favor de cesar las actividades de Comiagne y La Mana Rome Gold en primera instancia.
Según los constitucionalistas las sentencias de la Corte son de obligatorio cumplimiento, y se podría considerar una vulneración si los jueces no aplicaron esta jurisprudencia, por desconocimiento u otra razón.
No obstante, para el abogado de las mineras los tres jueces consideraron todos los derechos, incluidos los de naturaleza. Hace énfasis en que la justicia constitucional no debe resolver cuestiones que ya resolvieron los entes de control como el Ministerio de Ambiente, aunque todavía no emita la licencia ambiental.
¿En qué terminará? La acción de protección la deberá resolver Karla Andrade, magistrada de la Corte Constitucional. Y lo más seguro, dice Miguel Molina, es que ella misma tendrá que pronunciarse sobre el error inexcusable, ya que se trata del mismo tema. El caso se resolverá en los próximos meses.
Control de polémicas sentencias
Hay dos niveles en la evaluación del sistema judicial que no tiene un mecanismo para examinar la calidad de las sentencias de una manera sistemática. Por el momento puede actuar de oficio en casos puntuales porque un juez se demora mucho en emitir una sentencia, por ejemplo. Pero cuando hay casos para revisar la actuación sobre las decisiones de un juez hace falta una demanda o queja para proceder con el proceso disciplinario de error inexcusable u otras causales que, previamente debe ser declarado por los tribunales superiores.
La vocal de la Judicatura explica que el control disciplinario es un nivel. Y el otro nivel es la evaluación de jueces, que tiene que hacerse por ley cada tres años, pero que no se ha hecho y hacen falta reformas para una evaluación oportuna. En ese contexto, Goyes ha propuesto la evaluación de tres pilares. Primero, la productividad para analizar cuántas sentencias emite en determinado periodo. Segundo la calidad de las decisiones, para lo cual debe tomarse una muestra, pues los jueces dictan entre 300 y 500 sentencias cada año, y no se pueden analizar todas. Y tercero la probidad, que implica que la Contraloría y otras instituciones del Estado proporcionen información sobre el patrimonio y otras consideraciones de los servidores judiciales.
Pero para esto también hace falta la aprobación de una reforma que está en manos de la Asamblea. “Entonces nadie mide la calidad de los fallos ni si están sustentados, hasta que la Asamblea apruebe la reforma. Esto hace que evita la rendición de cuentas sobre los pronunciamientos o sentencias”, comenta un juez que prefiere que no aparezca su nombre. Esto impide tener una radiografía del sistema judicial y separar a los jueces que tengan un desempeño deficiente.
ENTREVISTA. SANTIAGO PEÑAHERRERA, EXDIRECTOR DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA
Los jueces no han sido evaluados desde hace ocho años
¿Cómo está operando la evaluación de jueces de la Corte Provincial de Pichincha. Alguien evalúa la calidad de los fallos, si están fundamentados y correctamente motivados?
El ejercicio de las potestades correctivas le corresponde a los jueces superiores, en el presente caso de la Corte Nacional de Justicia, quienes al conocer los recursos de casación están llamados a realizar un control de legalidad de las actuaciones de los jueces de primera y segunda instancia. Uno de los aspectos a verificarse es si las decisiones judiciales cuentan o no con una motivación suficiente, según la sentencia de la Corte Constitucional No. 1158-17-EP/21. Sería conveniente contar con estadísticas actualizadas respecto a casaciones admitidas en cada materia, tener una idea de cuántas sentencias son declaradas nulas por falta, indebida motivación o motivación suficiente, cuántas causas son reportadas al Consejo de la Judicatura, para que inicie los sumarios disciplinarios por la falta disciplinaria grave tipificada en el artículo 108 numeral 6 del Código Orgánico de la Función Judicial. Además es importante considerar que la falta o indebida motivación puede conllevar al cometimiento de determinado juzgador de la infracción gravísima de error inexcusable, la cual debe ser declarada por los tribunales superiores, responsabilidad que en el caso de la consulta formulada recae del mismo modo sobre los jueces de la Corte Nacional de Justicia. En este punto corresponde preguntarse si ¿en todos los casos los diferentes tribunales del máximo órgano de justicia ordinaria del país están declarado el error inexcusable, la manifiesta negligencia y el dolo? La respuesta es no, lo cual se evidencia con las declaraciones de estas inconductas que realiza la Corte Constitucional en procesos en los cuales ha existido casación. Sería conveniente que exista una investigación y una estadística respecto al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 652 numeral 10 del COIP, referente a la condena a costas a juzgadores, cuando les sea imputable la nulidad del proceso. Lo señalado no sólo tiene relevancia respecto a los procedimientos administrativos sancionadores sino también en los procesos de evaluación lo cual es de competencia del Consejo de la Judicatura, pues sin duda serían importantes elementos para evaluar a los jueces, no olvidemos para el efecto existen tres grandes parámetros: cuantitativo, cualitativos, de legitimidad y transparencia.
¿Desde cuándo no hay una evaluación del desempeño de los jueces, en cuanto a sus fallos, y por qué?
A los jueces de la carrera judicial jurisdiccional, es decir jueces de primer nivel, de cortes provinciales y de los tribunales de lo contencioso administrativo y tributario no se los ha evaluado desde hace unos ocho años. Todo proceso de evaluación implica necesariamente presupuesto el cual como es de conocimiento general es limitado, requiere talento humano, que en el Consejo de la Judicatura está destinado a atender una gran cantidad de trámites que tienen el carácter urgente, y por supuesto, se requiere que no existan obstáculos legales. El Pleno del Consejo de la Judicatura, con resolución Nro. 186-2021 de 17 de noviembre de 2021, emitió el Reglamento General para la Evaluación del Desempeño y Productividad de las y los Jueces de las Cortes Provinciales y de las y los jueces de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo y Tributario a nivel Nacional. Hasta el final de mi gestión como director general del Consejo de la Judicatura, 31 de enero de 2023, las áreas técnicas se encontraban trabajando en el instructivo para la evaluación. Sin embargo que existía avances respecto a la regulación de los procesos de evaluación, es importante señalar que dentro del recurso de apelación interpuesto en la acción de protección Nro. 17160-2020 00272, un tribunal de la Sala Especializada de lo Penal de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha, mediante sentencia de 30 de diciembre de 2021, resolvió aceptar parcialmente el recurso de apelación interpuesto y, revocó la sentencia de primera instancia del 2020, emitida por la Jueza de la Unidad Judicial de Contravenciones Penales y de Tránsito de Tumbaco. Dispuso: “(…) Como medidas de reparación inmaterial se dispone que: a) El legitimado pasivo presente a la Asamblea un proyecto de ley que incorpore la metodología y el desarrollo de los parámetros cualitativos, cuantitativos, legitimidad y transparencia, por cada materia y cargo para la evaluación integral de Jueces, funcionarios judiciales y funcionarios administrativos de la Función Judicial de manera pormenorizada, que puede ser mediante Ley Reformatoria al Código Orgánico de la Función Judicial, de igual manera deberá plantear una reforma a la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional en la cual se establezca la creación de jueces especializados en materia constitucional tanto de primer nivel cuanto las Salas respectivas en las Cortes Provinciales de Justicia (…)”. La referida medida de reparación dispuesta tiene un sentido claro: para evaluar a todos los servidores judiciales debería previamente aprobarse una reforma al Código Orgánico de la Función Judicial para establecer los parámetros de evaluación cuantitativa, cualitativa, de legitimidad y de transparencia. No obstante, esa medida no es jurídica ni técnicamente viable, primero porque el Consejo de la Judicatura carece de iniciativa legislativa, no puede presentar proyectos de ley. Y en segundo lugar porque la Constitución es clara al determinar que le corresponde al órgano de gobierno, administración, vigilancia y disciplina de la Función Judicial determinar los parámetros de evaluación y no al legislador. Por último no es técnicamente conveniente establecer parámetros de evaluación en la ley, pues no es lo mismo evaluar a jueces que a fiscales, que a defensores públicos, que a servidores administrativos y no es lo mismo evaluar hoy a un juez que dentro de diez o más años. Si no lo ha hecho aún, la Asamblea debería pronunciarse expresamente en dicho sentido y de esta manera, dar la viabilidad para que el CJ continúe con la determinación de los parámetros de evaluación sin necesidad de reforma legal, lo otro es que se declare la inejecutabilidad parcial de la sentencia.
¿Qué implica la falta de una evaluación permanente a los jueces, en qué medida afecta a los usuarios?
El artículo 87 del Código Orgánico de la Función Judicial regula la evaluación permanente, la cual busca medir la calidad de trabajo que realizan los jueces. Permite contar con una radiografía del órgano jurisdiccional, separar a jueces que hayan tenido un desempeño deficiente, diseñar estrategias de mejora continua, legitimar y trasparentar la gestión de los operadores de justicia.En tal sentido, la evaluación constituye una garantía, en especial para los usuarios que la tutela judicial efectiva no es una frase carente de sentido práctico.
¿Se puede medir técnicamente si los fallos de los jueces son sólidos, fundamentados, que no estén sesgados o estén claramente direccionados para beneficiar a una de las partes, por factores extrajudiciales?
Por supuesto que sí, el principal mecanismo es al conocerse y resolverse diferentes recursos por parte de las instancias jurisdiccionales superiores. Otro mecanismo es con la inteligencia artificial, la cual permite saber cuántas sentencias corresponden a determinado juzgador, saber cómo ha resuelto, conocer si en situaciones en las cuales los supuestos son los mismos se ha apartado de su criterio y con ello, de ser el caso iniciar una investigación de transparencia. De hecho, como director general del Consejo de la Judicatura suscribí un convenio con el Instituto Republicano Internacional que tiene por objetivo el fortalecer el sistema de justicia ecuatoriano, transferencia de conocimientos e intercambio de buenas prácticas en la región, ejecución de proyectos conjuntos y de investigación jurídica, asistencia técnica y metodológica; procesos de formación enfocados en la especialización de los operadores de justicia, con vigencia de 2 años a partir del 05 de agosto de 2022; con dicho convenio se busca la implementación de un software que permita lo antes señalado, es importante que el CJ gestione su pronta implementación.